采购人如何选择代理机构
日期:2019-08-15 16:04:14  发布人:admin  浏览量:8

    中国政府采购报 

蒋守华 

《政府采购法》第十九条第二款 规定,采购人有权自行选择采购代 理机构,任何单位和个人不得以任 何方式为采购人指定采购代理机 。法律赋予采购人自行选择代理机构的权利非常明确,但现实 工作中,采购人却对自行选择 在诸多困惑,尤其是近年来国家取 消代理机构资格认定行政许可后, 招标代理行业迎来零门槛时代, 代理机构如雨后春笋般蓬勃兴起, 而其业务能力参差不齐,使得采购 人无从辨别。如何选择优质的代理 机构成为业界关注的话题之一。

 常见的三种形式 

采购人自行选择代理机构一般 有三种形式:直接指定、政府采购、 遴选建库。

 1.直接指定,是法律赋予采购人自行选择权利的直接体现,也是 采购人选择代理机构的最常见做 法,一般通过考察、他人介绍、自我 推荐等方式指定。其特点是方便快捷,无需为选择代理机构花费较大 精力,但往往带有盲目性,指定的代 理机构可能与代理的采购项目不相 适应。其中,一个不容忽视的现象 是,他人介绍自我推荐往往 演变成领导打招呼、熟人拉关系、代 理项目靠公关的人情关系和不正当 竞争关系。

 2.政府采购,是指通过政府采购 程序选择代理机构,其前提是采购 主体、采购资金和采购内容(需求) 符合《政府采购法》的相关规定。采购主体即采购人,包括各级国家机 关、事业单位或社会团体。采购资 金应为财政性资金,政府采购中的 财政性资金是指直接用于项目采购 的预算资金,而非间接性或未来预 期要支付的财政性资金。《政府采购 法》第六条规定,政府采购应当严 格按照批准的预算执行。就采购 代理服务而言,代理服务预算可从 项目总预算中分解出来,就像从工程项目总预算中分解出勘察、设计、 施工、监理等分项预算一样。只是 通常情况下,采购人为了便于支付, 会将代理费转嫁到供应商的投标报 价中,由中标供应商支付。要实施政 府采购,可直接将代理服务预算从项 目总预算中分解出来。 

关于采购需求,因为是针对具体 项目采购代理服务,采购需求也能 较为明确地确定出来。政府采购项目分为货物、工程和服务,采购方式 包括公开招标、邀请招标、竞争性谈 判、询价、单一来源、竞争性磋商等, 每个项目的采购内容和采购方式各 不相同,由此形成的代理服务采购 需求也不相同,项目内容和采购方式越明确,代理服务采购需求也就 越明确并具有针对性。财政部《政 府采购品目分类目录》(财库〔2013 189 号)有采购代理服务品目,在 政府采购三个基本要素均具备的前 提下,以采购代理服务为品目实施政府采购合理合法,采购结果也 真实可靠。

 不过,实践中,政府采购程序较 为繁琐,采购周期较长,要完成一个 项目,首先要通过政府采购选择代理 机构,再通过政府采购选择供应商, 效率不高,这是采购人很少通过政府 采购选择代理机构的主要原因。此 外,从部分地区采取这一方式选择代 理机构的实施情况看,代理机构为赢得业务恶意竞争、低价竞标的现象比 较突出,令采购人备感困扰。希望 《政府采购货物和服务招标投标管理 办法》(财政部第87号令)施行后,能 够有效遏制恶意低价中标。

 3.遴选建库(以下简称建库),是 指通过遴选的方式选择多家代理机构组成代理机构库,使用时直接从 库中指定。建库的目的,一是减少 人为干预和直接指定的盲目性,二 是减少每个项目均考察、选择代理 机构或通过政府采购程序选定代理 机构所带来的工作量,一劳永逸。

 关于建库主体,目前,有采购人 自主建库的,也有政府或行政管理 部门为采购人集中建库的。采购人 自主建库符合采购人有权自行选 择采购代理机构的法律规定,但其 合理性却值得商榷。一是无论采取 何种方法分配代理业务,总会产生 这样那样的问题:直接指定可能造 成分配不公和权力失控,且会助长 不正之风;二次竞争则易造成库内 代理机构达成默契,形成联盟;以建库时的报价确定代理合同金额, 往往又与实际代理项目不符。二是 长时间使用库内代理机构易形成垄 断,不利于构建优胜劣汰的代理机构市场竞争机制。 

在国家取消代理机构资格认定 后,越来越多的地方政府或行政管理 部门探索为采购人集中建库。之所 以出现这种现象,一是担心代理机构 参差不齐的业务能力影响采购结果, 二是担心采购人直接指定代理机构 会产生人情关系、公关关系等不良风 气。不过,这些初衷是好的,却未对 症下药,反而可能带来不利影响。除 了前面列举的建库存在的不合理性 因素外,更重要的是违反了任何单 位和个人不得以任何方式为采购人 指定采购采购代理机构的法律规 定,存在法律风险。短期内,可能造 成采购人责任转嫁,不利于构建 委托谁负责,谁出问题向谁问责 戒机制;从长远看,也不利于构建简 政放权下的代理市场竞争机制。 

通过政府采购遴选建库不合理

 为了提高建库的合法性和权威 性,还有些地方将上述第二种方式和 第三种方式结合起来,通过政府采购 程序批量选择代理机构并建库。在 笔者看来,这一做法是值得商榷的。

 对于实施政府采购的项目,前面 已分析了应具备的基本条件,即采购 主体、采购资金、采购内容(需求)应 符合《政府采购法》的相关规定。而 无论是采购人通过政府采购方式自 主建库,还是政府或行政管理部门通 过政府采购方式集中建库,采购资 金、采购内容(需求)两个要素上均达不到政府采购的实施条件。 

第一,采购预算无法确定。无论是采购人还是政府或行政管理部 门,均不可能把所有采购项目的代理服务预算全部编制出来。即使能 够编制,基于一个采购预算下的项 目实施政府采购,也只能采购一家 代理机构而不能称为建库。

 第二,在采购预算无法确定的情 况下,采购需求同样无法确定,也无 法针对采购需求进行报价。有些建 库者自以为能够确定采购需求,实际 上只是笼统地设定了一些遴选条件, 并非真正的采购需求。有些地方在 建库时采取了报价的做法,实际上只 是以原国家收费标准为基准价报折扣率,既于法无据,也不切合实际。 目前,国家发改委已废止了《招标代 理服务收费暂行办法》,并印发了《国 家发展改革委关于进一步放开建设 项目专业服务价格的通知》(发改价格〔2015299号),要求全面放开招标 代理服务价格,由招标(采购)人和代 理机构根据项目特点市场化确定服 务价格。以国家废止的收费标准为 依据本身不合法,报折扣率也不能真 实反映具体项目的服务价格。

 因此,无采购预算和具体采购 需求的建库行为不是政府采购项 目。作为政府采购活动的法定监督 管理部门,财政部门应厘清建库的 本质,不能将建库纳入政府采购范 畴并实施监管。 

《政府采购法》之所以规定采购 人自行选择代理机构,是为了实现采购人的权责对等。采购人是政府 采购活动的第一责任主体,既要依 法行使权力,更要增强责任意识,避 免权力滥用导致选择代理机构不 当,进而影响采购业务。首先,采购 人要制定好政府采购内控制度,建 立选择代理机构的集体研究、集体 决策机制。其次,要因地制宜、科学 合理地选择代理机构。对预算额较 低、采购需求相对简单的项目,可采 取市场考察方式直接指定信用良好 的代理机构;对预算额较大、采购需求相对复杂的项目,可通过政府采购程序选择。最后,要尽量避免采 取一劳永逸的建库方式选择代理机构,同时还要以法律为武器,自觉抵制其他任何单位和个人通过各种方式(包括集中建库)为自己指定代理 机构。

 (作者单位:山东省潍坊市财政局)

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